نقشه گسل‏‏‌های کسب‏‌وکار

در یک پژوهش رسمی، کارنامه ایران در مقررات‌‌‌زدایی برای ایجاد محیط کسب‌‌وکار مناسب بررسی شد. شواهد این گزارش که در قالب کتاب «الزامات شناسایی قوانین و مقررات مخل کسب و کار» منتشر شده نشان می‌‌دهد به‌‌‌رغم همه تلاش‌‌‌ها، اهداف مدنظر کشور در نتیجه یک دهه تلاش در شورای گفت‌‌وگوی دولت و بخش‌‌خصوصی محقق نشده است. نتایج این پژوهش تایید می‌‌کند که دولت اقدام قابل‌‌توجهی برای تدوین لوایحی با هدف لغو احکام قانونی مخل کسب‌‌وکار یا حذف مفاد دست و پاگیر برخی آیین‌‌‌نامه‌‌ها، بخشنامه‌‌ها یا دستورالعمل‌‌‌ها انجام ‌‌‌نداده‌‌‌است.
نقشه گسل‏‏‌های کسب‏‌وکار
در عین حال، پژوهش احمد مرکز مالمیری تصریح می‌‌کند که تولید مقررات با حجم فراوان و با سرعت زیاد همچنان در جریان است و دولت برای دست‌کم «کندکردن تولید مقررات» مخصوصا در بخش تجارت خارجی تدبیری اتخاذ نکرده است. این پژوهشگر تایید می‌‌کند مجوززدایی که به غلط جایگزین سیاست مقررات‎زدایی شده هرگز به کاهش حجم اقتصاد دولتی و افزایش نقش‌‌‌آفرینی بخش‌‌خصوصی در اقتصاد منجر نخواهد شد. پژوهش ادعا دارد در بین انبوهی از دستگاه‌‌ها، کار معاونت حقوقی رییس‌‌‌جمهور و معاونت تدوین، تنقیح و انتشار قوانین و مقررات معاونت حقوقی ریاست‌‌‌جمهوری قابل دفاع بوده، به‌‌طوری‌‌که اقدامات مثبتی از طریق «به‌‌ثمر رساندن تصویب‌‌‌نامه‌‌های تنقیحی در چهار موضوع (تا پایان خرداد ۱۴۰۰) » و «تدوین و انتشار مجموعه‌‌های قانونی» در این بخش انجام گرفته است. در نهایت اینکه گزارش پس از بررسی عملکرد دستگاه‌‌های مختلف دخیل در فرآیند مقررات‌‌‌زدایی به‌‌ویژه اتاق‌‌‌ها، به غلبه مقررات مصوب قوه مجریه بر قوانین کشور، در شناسایی رویه‌‌های مخل کسب‌‌وکارها پی برده است. موضوعی که در نتایج نهایی سیاست مقررات‌‌‌زدایی تاثیرگذار بوده است. البته نویسنده در بخشی از این پژوهش، به‌‌ دسته‌‌بندی و تحلیل دلایل قانون‌‌‌گذاری و مقررات‌‌‌گذاری بیش از حد در ایران پرداخته است. در این بخش با مرور نهادهای متعدد مقررات‌‌‌گذار در کشور، به عمده‌‌‌ترین دلایلی پرداخته شده است که باعث تولید روزافزون و تورم قوانین و مقررات در کشور شده‌‌‌اند. نادیده‌‌گرفتن برخی از اصول قانون‌‌‌گذاری و مقررات‌‌‌گذاری توسط قوای مقننه و مجریه، به‌‌عنوان یکی از مهم‌‌ترین دلایل تورم قوانین و مقررات مورد‌‌توجه قرار گرفته است. همچنین عملکرد «شورای گفت‌‌وگوی دولت و بخش خصوصی» و «هیات مقررات‌‌‌زدایی» به‌‌عنوان دو نهادی که در کنار اتاق ایران در سالیان اخیر در راستای سیاست مذکور تلاش‌‌‌های بسیاری انجام داده و جلسات متعددی را برگزار کرده‌‌‌اند، از دریچه این پژوهش جامع مورد نقد و بررسی قرار گرفته‌‌‌اند.

یافته‌‌های پژوهش احمد مرکز مالمیری نشان می‌‌دهد برای سودمندی سیاست مقررات‌‌‌زدایی باید به‌‌دنبال ویژگی‌‌‌های خاصی از این فرآیند اصلاحی بود. اولا بخش‌‌خصوصی انتظار دارد هر سیاست تسهیل محیط کسب‌‌وکار به «اجرای کامل و صحیح قوانین موجود منجر شود»، دیگر اینکه سیاستگذار باید بر «معیار درستی برای شناسایی قوانین مخل کسب و کار» متمرکز شود، سوم اینکه «وظیفه شناسایی قوانین مخل به غیر از تشکل‌‌‌های اقتصادی به نهادهای پژوهشی اتاق‌‌‌ها و دیگر تشکل‌‌‌های بخش خصوصی» واگذار شود، چهارم اینکه «تدوین گزارش‌‌‌های ارزیابی نظارت» در دستور کار قرار گیرد.

در بخشی از این گزارش برای شناسایی قوانین مخل و زائد به ۶ معیار اشاره شده است. از آنجا که هر قانون یا مقرره که با معیارهای قانون و مقرره خوب و مناسب تدوین نشده، مخل تولید و سرمایه‌‌‌گذاری در نظر گرفته می‌‌شود، پژوهش ۶ معیار کلی برای این موضوع در نظر گرفته است. بر این مبنا، هر قانون و مقرره که به «ایجاد بار مقرراتی اداری سنگین و بیش از حد» منجر شود، یا موجب ‌‌‌«پیچیده‌‌‌تر کردن کسب و کار» شود، یا «بدون نظرخواهی از بخش‌‌خصوصی تصویب شود»، یا «به‌‌صورت ناقص اجرا شده یا کلا اجرا نشود»، یا «منجر به انحصار یا توسعه آن شود» یا اینکه «نیازمند اصلاح مکرر و زودهنگام» باشد زمینه‌‌‌ساز وضعیتی خواهند بود که تولید و سرمایه‌‌‌گذاری ضربه ببینند. به زبان ساده اینها گسل‌‌های کسب‌‌وکار در کشور هستند که با وجود آن نمی‌‌‌توان به توقف ناامیدی از تولید و سرمایه‌‌‌گذاری در بین فعالان اقتصادی کشور دلخوش کرد.

نویسنده پس از بررسی وضعیت کشور در زمینه مقررات‌‌‌زدایی هفت پیشنهاد را به بازیگران مختلف این حوزه اعم از نهادهای خصوصی، دولتی، اتاق‌‌‌ها و بخش‌‌های خصوصی-عمومی ارائه کرده تا مسیر مقررات‌‌‌زدایی اصلاح شود. «تمرکز بر مقررات‌‌‌ حوزه‌‌های تامین‌‌اجتماعی و مالیات»، «اتخاذ تدابیر پیشگیرانه توسط بخش‌‌خصوصی در مورد مقررات‌‌‌گذاری از طریق تدوین گزارش‌‌‌های پژوهشی درباره طرح‌‌ها و لوایح در دست رسیدگی و مقررات در دست تصویب»، «تلاش بیشتر برای رعایت لوازم گزارش‌‌‌های پژوهشی با کیفیت و اثرگذار در فرآیند شناسایی و حذف یا اصلاح قوانین و مقررات مخل کسب و کار»، «تدوین و به‌‌روزرسانی گزارش‌‌‌های پژوهشی از طریق تمرکز بخشیدن بر نهادهای متعدد و پراکنده مربوط و هم‌‌‌افزایی دستگاه‌‌ها و امکانات موجود و بهره‌‌‌گیری از ظرفیت‌‌‌های نهادی موجود در دانشگاه‌‌ها و دیگر مراکز پژوهشی»، «تعامل بیشتر و گسترده‌‌‌تر با دستگاه‌‌های دولتی و به‌‌طور کلی نهادهای حاکمیتی برای دریافت نظام‌‌‌مند و دوره‌‌‌ای آمار و اطلاعات دقیق و به‌‌‌روز»، «ایجاد بانک اطلاعاتی در سطوح استانی و ملی در اتاق‌‌‌ها و بهره‌‌‌گیری از آمار داده‌‌های جمع‌‌‌آوری شده در گزارش‌‌‌های مرتبط با قوانین و مقررات» و «در دستور کار قراردادن تدوین گزارش‌‌‌های دوره‌‌‌ای ارزیابی عملکرد دولت در اجرای قوانین و مقررات» هفت پیشنهادی هستند که برای اصلاح مسیر کشور در زمینه تسهیل محیط کسب‌‌وکار و اجرای راهبرد مقررات‌‌‌زدایی از متن پژوهش مرکز مالمیری خارج شده‌‌‌اند.

چیستی و چگونگی مقررات‌‌‌زدایی
شناسایی قوانین و مقررات مخل کسب‌‌وکار و در مرحله بعد، لغو یا اصلاح آنها نوعی از مقررات‌‌‌زدایی محسوب می‌‌شود و برای مقررات‌‌‌زدایی هم مثل مقررات‌‌‌گذاری، می‌‌توان قائل به سه سطح بود؛ سطح اول که سطح عام مقررات‌‌‌زدایی به معنای مداخله کمتر حکومت در حوزه خصوصی شهروندان است. سطح دوم سطح خاص مقررات‌‌‌زدایی است که ناظر بر کاهش مداخلات دولت در اقتصاد یا رویکرد آزادسازی و خصوصی‌‌‌سازی از طریق ابزارهای سیاسی و قانونی است، اما سطح اخص مقررات‌‌‌زدایی در سطح سوم، به‌‌معنای کاستن از مقررات ناظر بر محیط اقتصادی است. در این معنا مقررات‌‌‌زدایی که شایع‌‌‌ترین و رایج‌‌‌ترین برداشت است، مقرراتی که به نحوی مخل، مزاحم یا مانع کسب و کارها تلقی می‌‌‌شوند، لغو شده یا اصلاح می‌‌شوند.

از آنجا که عمده کار مقررات‌‌‌زدایی روی دوش بخش‌‌خصوصی و به‌‌طور خاص اتاق ایران بوده، دو نکته در پژوهش مرکز مالمیری لحاظ شده که جالب‌‌توجه است. اولا قانون‌‌گذار کار شناسایی قوانین و مقررات مخل تولید و سرمایه‌‌‌گذاری را به نهاد نمایندگی‌‌کننده بخش‌‌خصوصی واگذار و از مقررکردن تکلیف صریح برای دولت در این‌‌خصوص غفلت کرد. ثانیا در حکم قانونی مذکور به رویه‌‌های مخل و مزاحم کسب‌‌وکار تصریح نشد و طبعا تکلیفی نیز برای اصلاح آنها برای دولت مقرر نشد. نویسنده با لحاظ این دو نکته و بررسی بخش‌‌های مختلف سیاست مقررات‌‌‌زدایی، تصریح کرده آنچه در ایران به‌‌عنوان سیاست مقررات‌‌‌زدایی معرفی شده تا حد زیادی نوعی از مجوززدایی است. از آنجا که مجوززدایی صرفا ناظر بر دغدغه تسهیل و تسریع صدور مجوزهای کسب‌‌وکار برای فعالان اقتصادی است، بنابراین نمی‌‌‌توان انتظار داشت در نتیجه اجرای این سیاست کشور شاهد مداخلات کمتر دولت در اقتصاد باشد یا به سمت توسعه مشارکت و فعالیت بیشتر بخش‌‌خصوصی حرکت کند.

قوانین دست و پاگیر و گلایه بخش خصوصی
یکی از مولفه‌‌های درست مدیریت امور عمومی، «حذف قوانین زائد» و «لغو مقررات و رویه‌‌های دست و پاگیر» است. گلایه فعالان اقتصادی از دست‌‌وپاگیر بودن قوانین و مقررات و مخل بودن آنها برای کسب‌‌وکار، به‌‌رغم وعده‌‌ها و تلاش‌‌های دولت و مجلس، همچنان ادامه دارد، آنچه همچنان انجام نشده، تفکیک روشمند قوانین و مقررات مخل یا دست‌‌وپاگیر، از قوانین و مقررات تسهیل‌کننده محیط کسب‌‌وکار است. این امر، نیازمند در نظر داشتن الزاماتی است که باید در دستگاه‌‌‌‌هایی با ماهیت عمومی یا خصوصی و سطوح ملی و استانی، مورد‌‌توجه قرار گیرد. این الزامات شامل الزامات نهادی، تشکیلاتی، قانونی، مقرراتی، رویهای و… است. شناسایی قوانین و مقررات مخل کسب‌‌وکار، بدون فراهم بودن این الزامات و سازوکارهای عملیاتی کردن آنها، راه به‌‌جایی نخواهد برد. در نظام کنونی حقوقی ایران، موضوع شناسایی و حذف قوانین دست‌‌وپاگیر و مخل کسب‌‌وکار که به‌‌طور کلی با واژه «مقررات‌‌زدایی» وصف شده، به سه نهاد اتاق بازرگانی ایران، هیات مقررات‌‌زدایی و بهبود محیط کسب‌‌وکار و نیز شورای گفت‌‌وگوی دولت و بخش‌‌خصوصی سپرده شده است.

قانون‌گذار در طول دهه گذشته تلاش کرده است: اولا، وظیفه شناسایی قوانین و مقررات مخل تولید و سرمایه‌گذاری را به نهادهای غیردولتی (بخش خصوصی و تعاونی) واگذار کند. ثانیا، مساله مجوزها، به‌‌طور خاص مورد‌‌توجه قانون‌‌گذار قرار گرفته و شناسایی و لغو مجوزهای زائد و دست‌‌وپاگیر، به نهادی خاص به ریاست وزیر امور اقتصادی و دارایی سپرده شده است. ثالثا، شورای گفت‌‌وگوی دولت و بخش‌‌خصوصی نیز به‌‌عنوان نهادی ترکیبی مشتمل بر اعضای دولتی و غیردولتی، موظف به ارائه پیشنهاد اصلاح، حذف یا وضع «مقررات» شده است. با توجه به این توضیحات، می‌‌توان مدعی شد گسترده‌‌ترین اختیارات در حوزه مورد بحث، برای اتاق‌‌ها در نظر گرفته شده است؛ چرا‌‌که شناسایی «قوانین» مخل کسب‌‌وکار نیز علاوه‌‌بر شناسایی «مقررات» مخل، بر عهده آنها نهاده شده است. گرچه وظیفه نهادهای بخش‌‌خصوصی و تعاونی، محدود به ارائه پیشنهاد (تدوین پیشنویس) به نهادهای قانون‌‌گذار و مقررات‌‌گذار (مجلس و دولت) است. در واقع، ابتکار تهیه پیش‌نویس در اختیار اتاق‌‌هاست و چنانکه پیش‌نویس اصلاح یا لغو قانون و مقرره‌ای، مبتنی بر اصول مقررات‌‌گذاری صورت‌‌گرفته باشد، این اختیار به‌‌عنوان ابزاری مهم و تاثیرگذار توسط بخش‌‌خصوصی قابل اعمال خواهد بود. گرچه در طول سال‌‌های گذشته، تلاش‌‌های قابل‌‌توجهی توسط «کمیته ماده (۱۲) قانون احکام دائمی برنامه‌‌های توسعه کشور» («کمیته حمایت از کسب‌‌وکار» فعلی و «کمیته ماده ۷۶ قانون برنامه پنجم توسعه» سابق) و همچنین «شورای گفت‌‌وگوی دولت و بخش خصوصی» در سطوح ملی و استانی صورت‌‌گرفته است، اما به‌‌دلایل متعدد، این تلاش‌‌ها نتوانسته است هدف شناسایی قوانین و مقررات مخل تولید و سرمایه‌گذاری و متعاقب آن، اصلاح یا لغو آنها را برآورده سازد.

مساله اصلی مورد‌‌توجه این پژوهش آن است که چه الزاماتی برای شناسایی قوانین و مقررات مخل کسب‌‌وکار، ضروری است؟ به‌‌عبارت دقیق‌تر، پیش‌نیازهای ضروری شناسایی قوانین و مقررات مخل تولید و سرمایه گذاری، کدامند؟ با چه معیار‌‌هایی می‌‌توان یک قانون یا مقرره را «مخل کسب‌‌وکار» اعلام کرد؟ پیش از این، آیا اساسا ملاک و معیاری برای شناسایی برخی از قوانین و مقررات به‌‌عنوان عوامل مخل و مانع کسب‌‌وکار قابل صورت‌‌بندی است؟ آیا می‌‌توان با صرف‌‌نظر برخی از تشکل‌‌ها، بنگاه‌‌ها، فعالان اقتصادی، صاحب‌‌نظران و…، احکامی از برخی قوانین مصوب یا مفادی از برخی آیین نامه‌‌ها و بخشنامه‌‌ها، مخل کسب‌‌وکار تلقی کرد و از قانون‌‌گذار یا دولت، اصلاح یا لغو آنها را مطالبه کرد؟ سوالات پیش گفته، سوالاتی بسیار مهم درباره محیط حقوقی کسب‌‌وکار است که در پژوهش احمد مرکز مالمیری، برای یافتن و صورت بندی پاسخ به آنها تلاش شده است.

موانع مقررات زدایی در کشور
یکی از دغدغه‌‌های اصلی پژوهش حاضر، صورت بندی برخی ملاک ها برای شناسایی دست‌‌وپاگیر بودن قوانین و مقررات، با استفاده از مطالعات حوزه مقررات گذاری و تجربیات کشورها و سازمان‌‌های بین المللی است، اما نیل به این هدف، با موانع و چالش‌‌های جدی مواجه است. نویسنده کتاب صراحتا اعلام کرده تلاش برای یافتن منابعی قابل اتکا درباره دسته‌‌بندی معیارهای قوانین و مقررات مخل کسب‌‌وکار، به نتیجه نرسیده است. مرکز مالمیری عنوان می‌‌کند با وجود چک لیست‌های متعدد حاوی معیار‌‌هایی برای قانون‌گذاری و مقررات گذاری (به معنای عام)، چک‌لیستی درباره معیارهای تشخیص مقررات مخل در دسترس نیست. به نظر می‌‌رسد دشواری‌های روش‌شناسی که در ادامه توضیح داده خواهند شد، یکی از دلایل عمده این امر باشد؛ چنانکه یکی از صاحب‌‌نظران تصریح می‌کند: «در اغلب موارد، کاهش قوانین و مقررات، اقدامی جهت دفاع از منافع افراد محسوب می‌‌شود. تعریف معیار، بسیار دشوار است. تعداد صفحات قوانین و مقررات، یکی از معیارهاست؛ اما این معیار می‌‌تواند خام باشد. دشوارتر از این، تعیین منفعت مالی، اجتماعی یا اقتصادی برای لغو یا ساده‌سازی یک مقرره است، و در واقع این امر غیرممکن است؛ به‌ویژه اینکه پیامدهای ناخواسته آن و محاسبه و پیش‌بینی آن، امکان‌‌پذیر نیست.»

وی سپس گفته است: از منظر دیگر، شاید بتوان گفت ضرورتی برای تدوین فهرستی از معیارهای قوانین و مقررات مخل کسب‌‌وکار نبوده است؛ چرا‌‌که تدوین فهرست معیارهای مقررات‌گذاری خوب و مناسب، به اندازه کافی، اصول راهنمایی را در اختیار مقررات‌گذاران قرار داده است. به‌دلیل ابهام در مفاهیم و برداشت‌های متعدد مربوط به موضوع مورد بحث، به‌ویژه «مقررات‌زدایی»، واکاوی نظری و همچنین شرح تجارب کشورها در این حوزه، می‌‌تواند راهگشا باشد.

همچنین الزامات شناسایی قوانین و مقررات مخل کسب‌‌وکار، می‌‌تواند در اوضاع و احوال اقتصادی، سیاسی و… مختلف، متفاوت باشد. برای نمونه، در شرایط همه‌گیری ویروس‌‌کرونا یا شرایط تحریم در ایران، چه‌بسا در نظر گرفتن الزاماتی که در شرایط عادی باید برای شناسایی مقررات مخل به‌کار گرفته شوند، کارآیی چندانی نداشته باشد. با وجود این، در این نوشتار، فرض بر موقتی و گذرا بودن شرایط پاندمی و همچنین تحریم است؛ در غیر این‌صورت الزامات شناسایی مقررات دست‌‌وپاگیر، از جمله معیارهای تشخیص قوانین و مقررات مخل کسب‌‌وکار، باید با رویکرد‌‌هایی خاص، هماهنگ با شرایط ویژه کشور استخراج شود. در این رویکردهای خاص، هدف اصلی، نه سهولت کسب‌‌وکار یا فراهم کردن زمینه‌‌های مساعد برای فعالیت اقتصادی، بلکه اعمال سیاست‌‌‌‌هایی برای گذار از موقعیت بغرنج ناشی از محدودیت‌ها و کاستی‌هاست. البته بدیهی است در صورت‌بندی الزامات، شرایط کلی با توجه به ویژگی‌های خاص نظام سیاسی ـ حقوقی هر کشور، باید در نظر گرفته شود.