برجام را شاید بتوان مهم‌ترین دستاورد دولت یازدهم و یکی از موفقیت‌های بزرگ کشور در مواجهه با بحران‌های بین‌المللی طی چند دهه گذشته دانست؛ هرچند که اقدامات یکجانبه و زورمدارانه آمریکا، این دستاورد مهم بین‌المللی را مخدوش کرده است.
برای تبیین اهمیت برجام، لازم است مروری بر شرایط سال‌های ۹۰ و ۹۱ داشت. از اوایل سال ۱۳۹۱ صادرات نفت ایران در اثر تحریم‌های بین‌المللی، کاهش شدید یافت و در مقاطعی حتی به کمتر از یک میلیون بشکه در روز رسید. از سوی دیگر تحریم سوئیفت و قطع روابط بانکی با بانک‌ها و موسسات مالی بزرگ جهان، اقتصاد ایران را در تنگنای مالی شدید قرار داد. در نتیجه تحریم‌های بین‌المللی و مدیریت نامناسب داخلی، نرخ رشد تشکیل سرمایه در سال ۱۳۹۱ به منفی ۱۹ درصد و نرخ رشد اقتصادی در سال‌های ۱۳۹۱ و ۱۳۹۲ به ترتیب به منفی ۷ /۷ درصد و منفی ۳ /۰ درصد رسید. در دوره مذکور، جهش نرخ ارز و تورم بالای ۳۰ درصد، موجب تشدید بی‌ثباتی اقتصاد کشور شد.
در آن شرایط، در نتیجه برجام گشایش‌های زیادی برای اقتصاد کشور ایجاد شد ولی با این حال از ابتدا نیز دو نکته کاملاً آشکار بود. اولاً کشور چاره‌ای جز مذاکرات برجام نداشت و این مذاکرات نیز با تلاش بسیار تیم مذاکره‌کننده با موفقیت نسبی و قابل قبول، به نتیجه رسید. ثانیاً از ابتدا نیز انتظار نمی‌رفت با برجام، تمامی مشکلات اقتصاد ایران برطرف شود. به بیان دیگر اگرچه برجام گام مهمی در جهت رفع تنگناها و محدودیت‌های شدید کشور تلقی می‌شد، ولی در همان زمان اقتصاد کشور با چالش‌های مختلفی مواجه بود و لازم بود برای حل آن چالش‌ها، بسیاری از ساختارها و سیاست‌های معیوب اقتصاد مورد اصلاح قرار بگیرد. بنابراین انتظار نمی‌رفت که توافق برجام به‌تنهایی منجر به حل تمامی مشکلات اقتصاد شود. برجام، با همه نقدهایی که می‌توان بر آن وارد کرد، فرصتی را فراهم کرد که در اثر آن صادرات نفت دوباره به بالای دو میلیون بشکه در روز بازگشت، بخشی از مطالبات نفتی وصول شد، بخشی از ذخایر خارجی بلوکه‌شده آزاد شد، قراردادهایی در بخش‌های حمل و نقل و انرژی منعقد شد و جریان تامین مواد اولیه و ماشین‌آلات مورد نیاز احیای صنایع داخلی و توسعه صادرات غیرنفتی تا حدی برقرار شد. انتظار معجزه‌ای بیش از این از برجام، واقع‌بینانه نبود. نمی‌شد انتظار داشت بدون اصلاح سیاست‌ها و ساختارهای اقتصادی معیوب و ناکارآمد، مشکلات اقتصاد ایران حل شود. حل چالش‌های بزرگ اقتصاد ایران مستلزم اصلاحات ساختاری و بازنگری در سیاست‌های اقتصادی بود که باید طی سال‌های گذشته به انجام می‌رسید ولی در اغلب موارد چنین اصلاحاتی انجام نشد. در نتیجه تعلل در اصلاح ساختارها و سیاست‌های اقتصادی، بسیاری از مشکلات و چالش‌های بزرگ اقتصاد برجای مانده است و هم‌اکنون با تشدید تحریم‌های خارجی همزمان شده است.
در این شرایط، خروج آمریکا از برجام و رویگردانی آن کشور از تعهدات بین‌المللی خود و تلاش برای ایجاد اخلال در روابط اقتصادی ایران با سایر کشورها، مشکلات جدیدی را در مسیر اقتصاد ایران ایجاد خواهد کرد و چالش‌های اقتصاد ایران را تشدید خواهد کرد.
ضرورت افزایش آمادگی
با وجود اینکه فعلاً اتحادیه اروپا و سایر اعضای برجام، اعلام کرده‌اند به تعهداتشان پایبند خواهند ماند، ولی به طور جدی لازم است مسوولان کشور، آمادگی کافی برای هرگونه شرایط دشوار را داشته باشند و پیش‌بینی‌های لازم برای بازگشت تحریم‌های بین‌المللی را به عمل آورند.
بازگشت تحریم‌ها تبعات گسترده‌ای بر اقتصاد ایران خواهد داشت که اولین آن کاهش صادرات نفت است. با کاهش صادرات نفت، منابع بودجه عمومی کاهش یافته و کسری بودجه افزایش خواهد یافت. از طرف دیگر، با تشدید موانع موجود در تعاملات بانکی، صادرات غیرنفتی و واردات نیز دچار مشکل خواهد شد. در بخش واقعی نیز، با تشدید تحریم‌ها روند سرمایه‌گذاری و جذب سرمایه خارجی کند خواهد شد و به تدریج آثار آن بر رشد ارزش‌افزوده بخش‌ها و در نهایت رشد اقتصادی و اشتغال ظاهر خواهد شد.
برای افزایش آمادگی کشور در برابر تحریم‌های جدید لازم است تمامی ظرفیت‌های کشور فعال شود و تا حد امکان آسیب‌پذیری اقتصاد در برابر تحریم‌ها کاهش یابد. در این زمینه به نظر می‌رسد دولت ابتدا تمرکز خود را بر اقدامات دیپلماتیک و مذاکره با طرف‌های باقیمانده در برجام قرار دهد. علاوه بر آن لازم است به طور همزمان مذاکرات فشرده‌ای با تمامی شرکای تجاری فعلی و شرکای تجاری جدید آغاز شود تا بتوان مسیرهایی برای صادرات نفت و سایر اقلام صادراتی و همچنین واردات مواد اولیه و ماشین‌آلات و نیز مسیرهای جایگزین برای مبادلات مالی و بانکی و حتی جذب سرمایه خارجی پیدا کرد.
اقدامات فوق در بعد دیپلماسی خارجی بسیار ضروری است ولی در شرایطی که اقتصاد ایران با انواع چالش‌های بزرگ داخلی مواجه است، به طور قطع لازم است اصلاحات و تغییراتی در برخی سیاست‌های اقتصادی در داخل کشور رخ دهد. اقتصاد ایران به واسطه برخی ساختارها و سیاست‌های اقتصادی معیوب، به شدت آسیب‌پذیر است. از این‌رو لازم است اصلاحات گسترده‌ای در برخی سیاست‌ها و ساختارها انجام شود تا آسیب‌پذیری اقتصاد در برابر فشارهای خارجی کاهش یابد.
اصلاحات اقتصادی
در بعد داخلی، مهم‌ترین اولویت برای افزایش آمادگی کشور، اصلاح ساختارها و سیاست‌هایی است که اقتصاد ایران را آسیب‌پذیر و ناپایدار کرده است. مهم‌ترین زمینه آسیب‌پذیری اقتصاد ایران، ساختارهای مالی اقتصاد است. ساختارهای مالی در اقتصاد ایران در شرایط عادی نیز بسیار ناپایدار و آسیب‌پذیر هستند و قطعاً با تشدید تحریم‌ها، این آسیب‌پذیری افزایش خواهد یافت. بنابراین در شرایطی که احتمال تشدید تحریم‌های بین‌المللی وجود دارد، اصلاح ساختارهای مالی اهمیت حیاتی برای اقتصاد ایران دارد. با اصلاح ساختارهای مالی، آسیب‌پذیری اقتصاد ایران در برابر شوک‌ها و تهدیدهای خارجی کاهش پیدا خواهد کرد. در بخش مالی اقتصاد ایران، بیش از همه مساله کسری بودجه، بدهی‌های دولت، مشکلات ساختاری نظام بانکی و سیاست‌های ارزی موجب افزایش آسیب‌پذیری اقتصاد و بیش از هر چیز نیازمند اصلاحات اساسی هستند.
بودجه عمومی کشور ناپایدار است و کسری بودجه آن طی سال‌های گذشته به طور ساختاری روندی فزاینده داشته است. با بازگشت تحریم‌ها و کاهش درآمدهای نفتی، منابع بودجه عمومی کاهش می‌یابد و کسری بودجه بیشتر می‌شود. در چنین شرایطی، مدیریت منابع و مصارف بسیار حائز اهمیت است. از یک طرف باید هزینه‌های دولت کاهش یابد و از سوی دیگر باید درآمدهای غیرنفتی و پایدار دولت افزایش یابد. برای کاهش هزینه‌های دولت، لازم است تعهدات غیرضروری بودجه به ویژه تعهدات از بابت توزیع یارانه نقدی، پرداخت یارانه انرژی، خریدهای تضمینی و امثال آن کاهش یابد. علاوه بر آن باید از طریق کاهش ماموریت‌های موازی دستگاه‌های اجرایی، تجدید ساختار و کاهش حجم دولت، افزایش کارایی تخصیص منابع، اجرای دقیق و کامل بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و برقراری حداکثر شفافیت در عملیات مالی دولت، هزینه‌های عمومی را کاهش داد. علاوه بر آن، برای افزایش درآمدهای پایدار دولت، اقداماتی مانند افزایش پایه مالیاتی و اخذ مالیات از تمامی بنگاه‌ها و شرکت‌های زیرمجموعه نهادهای عمومی، همانند سایر شرکت‌ها، ضروری است.
در زمینه بدهی‌های دولت نیز لازم است دولت ابتدا نسبت به شفاف‌سازی تمام بدهی‌های بخش عمومی اقدام کند. در گام بعد دولت می‌تواند با تسریع برنامه‌هایی مانند تهاتر بدهی‌ها و انتشار اوراق بدهی، بخشی از بدهی‌های خود را ساماندهی کند. بخش عمومی اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌های دولتی، شهرداری‌ها، شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی، عموماً دارای املاک و مستغلات مازاد هستند که می‌توانند با واگذاری املاک و مستغلات مازاد در ازای بدهی‌های خود، از حجم بدهی‌ها بکاهند. همچنین لازم است در شرایط فعلی، دولت از ایجاد بدهی‌های جدید برای جبران کسری بودجه به طور جدی اجتناب کند.
یکی دیگر از نقاط آسیب‌پذیر اقتصاد، وضعیت نظام بانکی است که لازم است با جدیت بیشتر مورد اصلاحات ساختاری قرار بگیرد. اغلب بانک‌های کشور تحت تاثیر مشکلاتی مانند سهم بالای تسهیلات غیرجاری و مطالبات معوق از بخش غیردولتی، بدهی‌های انباشته دولت و شرکت‌های دولتی به بانک‌ها، کمبود سرمایه، قرار داشتن در معرض انواع ریسک‌های عملیاتی و اعتباری و نقدینگی، مدیریت ناکارآمد منابع و مصارف، مشکلات مربوط به ترکیب و کیفیت دارایی‌ها و مشکلات مربوط به انطباق با استانداردهای بین‌المللی قرار دارند. تاکنون هزینه مشکلات ساختاری بانک‌ها به انحای مختلف از منابع بانک مرکزی و به بهای افزایش تورم پرداخت شده است. تعلل در اصلاحات ساختاری بانک‌ها در شرایط افزایش تحریم‌ها، فشار بیشتری به منابع بانک مرکزی خواهد آورد که نتیجه آن افزایش تورم و بی‌ثباتی اقتصاد کلان خواهد بود. اصلاحات ساختاری در نظام بانکی مستلزم اقداماتی مانند افزایش شفافیت مالی، اصلاح ترازنامه بانک‌ها، تعیین تکلیف بانک‌های مشکل‌دار، اصلاح ساختار مالکیت بانک‌ها، بهبود حکمرانی در بانک‌ها، افزایش سرمایه بانک‌ها، افزایش کارایی مقام ناظر و ارتقای مقررات نظارتی و همچنین عدم انتقال مشکلات بودجه‌ای دولت به سیستم بانکی است.
یکی دیگر از مهم‌ترین ابعاد کاهش آسیب‌پذیری اقتصاد کشور، اصلاح سیاست‌های ارزی است. سیاست‌های ارزی را می‌توان یکی از نقاط اصلی آسیب‌پذیری اقتصاد ایران دانست. تجربه بحران ارزی اخیر نشان داد که اقتصاد کشور حتی در شرایط عادی نیز ممکن است در اثر ناکارایی سیاست‌های ارزی، دچار بحران و بی‌ثباتی شود. در شرایط تشدید تحریم‌ها، میزان آسیب‌پذیری و آسیب‌رسانی سیاست‌های ارزی بسیار بیشتر از قبل خواهد بود.
در ۴۰ سال گذشته، چرخه «سرکوب نرخ ارز- جهش نرخ ارز- محدودیت‌های شدید» بارها تکرار شده است و این چرخه خسارت‌های زیادی به اقتصاد ایران وارد کرده است. در اقتصاد ایران، همواره از تثبیت نرخ ارز برای کنترل انتظارات تورمی استفاده شده است و این مساله توجیهی برای سرکوب نرخ ارز در دوره‌های مختلف بوده است. از آنجا که تورم مزمن مانع از آن است که بتوان نرخ ارز را در دوره‌ای طولانی تثبیت کرد از این‌رو همواره به دنبال یک دوره تثبیت نرخ ارز، یک جهش نرخ ارز نیز رخ داده است. جهش نرخ ارز نیز واکنش‌هایی مانند سهمیه‌بندی و محدودیت‌های شدید و شکل‌گیری بازار سایه را به دنبال داشته است. اصلاحات اساسی در سیاست‌های ارزی در شرایط فعلی بسیار ضروری است. در بحران ارزی اخیر، اگرچه دولت با ایجاد محدودیت‌هایی در مبادلات ارزی و توقف فروش ارز مداخله‌ای، مانع از گسترش بحران شد ولی لازم است گام‌های اساسی برای اصلاح سیاست‌های ارزی و رفع ریشه بی‌ثباتی نرخ ارز برداشته شود.
اگر سیاست‌های ارزی کشور اصلاح نشود، با هرگونه تشدید تحریم‌های خارجی و بروز وقفه در ورود منابع ارزی به کشور، احتمال وقوع شوک‌های ارزی در ابعاد بسیار بزرگ وجود دارد. در اصلاح سیاست‌های ارزی اول آنکه باید در نظر گرفته شود که ریشه بی‌ثباتی نرخ ارز، تورم مزمن اقتصاد ایران است و بدون ثبات قیمت‌ها و رفع ریشه‌های تورم مزمن امکان ثبات نرخ ارز وجود ندارد. دوم آنکه، سرکوب نرخ ارز یک سیاست ضد رشد است و اصرار بر تثبیت نرخ ارز اسمی مانع توسعه صادرات و رشد اقتصادی است. سوم آنکه، حفظ ذخایر ارزی کشور به ویژه در شرایط تشدید تحریم، مهم‌ترین اولویت سیاست‌های ارزی است.
با تشدید تحریم‌ها، سیاست‌های ارزی فعلی ممکن است کشور را در مخاطره قرار دهد. سیاست‌های ارزی فعلی به گونه‌ای است که دولت خود را متعهد به تامین تمام نیازهای ارزی کشور کرده است. این سیاست از جهات مختلف قابل نقد است. از یک‌سو شکاف معنی‌داری بین نرخ دولتی و نرخ غیررسمی وجود دارد که همین مساله زمینه رانت‌جویی و فساد را فراهم می‌کند.
علاوه بر آن، در شرایطی که دولت با نرخی بسیار پایین‌تر از نرخ بازار سایه، اقدام به تامین ارز می‌کند، به طور طبیعی با مازاد تقاضا مواجه خواهد شد. از سوی دیگر، با توجه به احتمال کاهش صادرات نفت در اثر تشدید تحریم‌های خارجی، شکاف منابع و مصارف بیشتر خواهد شد. با توجه به ناترازی عرضه و تقاضای ارز با نرخ دولتی، اصرار دولت به حمایت از نرخ فعلی، یا منجر به تخلیه سریع ذخایر ارزی بانک مرکزی می‌شود یا منجر به سهمیه‌بندی و ایجاد محدودیت‌های شدید در تخصیص ارز دولتی خواهد شد. این نکته نیز قابل ذکر است که با توجه به ممنوعیت فروش ارز صادراتی به نرخ توافقی، انگیزه بازگشت ارز صادراتی به کشور کاهش پیدا کرده و همین مساله شکاف عرضه و تقاضای ارز را بیشتر خواهد کرد.
در شرایط تشدید تحریم‌ها، مهم‌ترین اولویت برای مدیریت بازار ارز، اصلاح نرخ ارز و حمایت از نرخی است که بتواند تعادل عرضه و تقاضا را در بازار برقرار کند و چنین نرخی قطعاً بالاتر از نرخ رسمی فعلی خواهد بود. با اصلاح نرخ ارز، هم تقاضا برای واردات کاهش پیدا می‌کند و هم صادرات افزایش پیدا کرده و انگیزه برای بازگشت ارز صادراتی بیشتر می‌شود. با افزایش نرخ ارز، احتمال خروج سرمایه نیز کاهش می‌یابد. یکی دیگر از مولفه‌های اصلاح سیاست‌های ارزی، رفع ممنوعیت خرید و فروش ارز خارج از سیستم بانک مرکزی است. دولت باید اجازه دهد، خرید و فروش ارز به نرخ توافقی از طریق بورس شکل بگیرد.
علاوه بر اصلاح ساختارهای مالی، بخش واقعی نیز تحت تاثیر تحریم‌ها قرار خواهد گرفت. در درجه نخست، تشدید تحریم‌ها موجب کاهش واردات مواد اولیه و ماشین‌آلات صنعتی و انتقال فناوری خواهد شد. این مساله روند تشکیل سرمایه را کندتر از قبل خواهد کرد. طی یک دهه گذشته، سرمایه‌گذاری در کشور روند بسیار نامطلوبی داشت و با تشدید تحریم‌ها این روند بیش از پیش کاهش خواهد یافت. مشکلات موجود در جذب سرمایه خارجی نیز بر کاهش تشکیل سرمایه خواهد افزود. در چنین شرایطی، اقداماتی مانند بهبود محیط کسب‌وکار و حمایت از سرمایه‌گذاری خصوصی می‌تواند از کاهش شدید سرمایه‌گذاری جلوگیری کند. علاوه بر آن لازم است دولت با افزایش کارایی در تخصیص بودجه‌های عمرانی، تا حد امکان به توسعه زیرساخت‌های اساسی کمک کند.
چند گام اساسی
مدیریت اقتصاد کشور در شرایط تحریم، مقتضیات خاصی دارد. در شرایط فعلی دستگاه‌های اجرایی و سیاستگذاری از یک طرف با انواع چالش‌های اقتصادی برجای مانده از قبل و از طرف دیگر با روند فزاینده تحریم‌های خارجی مواجه هستند. در چنین شرایطی، مدیریت کشور به دانش و تجربه و توانمندی مضاعف نیاز دارد. دولت باید در اسرع وقت نسبت به ترمیم کابینه و افزایش ظرفیت دستگاه‌های اجرایی و برنامه‌ریزی اقدام کند. رئیس‌جمهور بدون هیچ ملاحظه‌ای باید از مدیران خود نسبت به عملکردشان پاسخگویی بخواهد و مدیرانی را که توان دستیابی به اهداف تعیین‌شده را ندارند جایگزین کند. نباید از تغییر مدیران ناکارآمد و بی‌برنامه واهمه داشت و کشور را به واسطه به‌کارگیری مدیران ناکارآمد دچار مخاطره کرد. بنابراین گام نخست برای مدیریت شرایط جدید، ترمیم کابینه و استفاده از تمامی ظرفیت‌های موجود در کشور برای ارتقای ظرفیت مدیریتی و کارشناسی دولت است. گام دوم، ارزیابی دقیق شرایط و مسائل اصلی کشور است. بسیاری از دستگاه‌ها و مدیران ارشد، ارزیابی دقیق و روشنی از شرایط کشور ندارند و این مساله احتمال خطا در سیاستگذاری را افزایش می‌دهد. گام سوم، اولویت‌بندی مسائل و چالش‌های کشور است.
تشدید تحریم‌ها، چالش‌های موجود را تشدید خواهد کرد و در این شرایط، امکان مواجه شدن همزمان با همه چالش‌ها وجود ندارد. بنابراین لازم است توان و تمرکز دولت بر اصلاح چالش‌های اصلی گذاشته شود. گام چهارم، شکل‌گیری اجماع و همگرایی بین تمام ارکان حاکمیت است. حل مسائل و چالش‌های اساسی، آن هم در شرایط تحریم، به نهایت همگرایی نیاز دارد. علاوه بر آن، همراهی افکار عمومی نیز بسیار تعیین‌کننده است. دولت باید بتواند در مواردی که نیاز به اصلاحات اقتصادی وجود دارد، با ارائه گزارش‌های شفاف و صادقانه و تشریح برنامه‌های آتی خود، اعتماد و همراهی عمومی را جلب کند. در نهایت بار دیگر تاکید می‌شود که تعلل نسبت به اصلاحات اقتصادی و نگرانی از هزینه اصلاحات، آسیب‌پذیری کشور را در شرایط تحریم افزایش داده و هزینه‌های بیشتری به کشور تحمیل خواهد کرد.