بررسی‌ها حاکی از آن است که کشورهای موفق در مدیریت بازار ارز خود، ابتدا با یک ناسازگاری هدف-مکانیزم مواجه شده‌اند و سپس با یک اصلاح در نحوه عرضه ارز، این ناسازگاری را با اهداف بلندمدت خود همسو کرده‌اند. واکاوی تجربه کشورهای از لحاظ ساختاری مشابه با ایران، نشان می‌دهد که از زاویه اهداف، این کشور‌ها دو هدف «ثبات نرخ ارز» و «واقعی‌سازی نرخ ارز» و در سمت مکانیزم، طیف وسیعی از مکانیزم‌ها که یک سر آن «بازار‌سپاری» و سر دیگر آن «دستوری» است، را در پیش گرفته‌اند. ناسازگاری یاد شده در کشور‌هایی اتفاق افتاده، که تنها یکی از دو سر طیف یاد شده را برای مکانیزم مدیریت نرخ ارز در پیش گرفته‌اند، به‌طوری‌که این انتخاب، خود به‌طور طبیعی تنها دستیابی به یکی از اهداف مذکور را میسر می‌سازد.
در این راستا، چنین کشور‌هایی به‌منظور رفع ناسازگاری، با به‌کارگیری مکانیزم «حراج هلندی» برای فروش ارزهای بانک مرکزی، نقش بازار در تعیین نرخ ارز را افزایش داده و دسترسی به هر دو هدف را میسر کرده‌اند؛ به‌طوری‌که سیستم حراج هلندی در نیجریه باعث شد تا فنر ارزی که طی سال‌ها فشرده شده بود، رها شود و اختلاف بین دو نرخ ارز رسمی و بازار موازی به کمتر از ۳ درصد در سال ۲۰۱۰ برسد. به‌علاوه امکان پیاده‌سازی دو سیستم حراج «خرده‌فروشی» و «عمده‌فروشی»، این فرصت را به سیاست‌گذار می‌دهد تا بازار ارز را بسته به شرایط کلان حاکم بر اقتصاد مدیریت کند. بررسی‌ها از امکان‌سنجی به‌کارگیری این سیستم در ایران نشان می‌دهد که در صورت پیاده‌سازی هدفمند این سیستم می‌تواند انگیزه‌های رانتی عاملان بازار را به حداقل برساند و در مجموع، فعالیت همه بازیگران بازار را در بازی ارزی که بین بانک مرکزی و دلالان ارزی، سال‌ها بر سیستم پولی کشور حاکم بوده است؛ با اهداف بلندمدت اقتصاد ایران همسو کند.
مدیریت بازار ارز
بدون شک در دنیای تکنولوژی، مهم‌ترین ابزار کشور‌ها برای نیل به هدف توسعه اقتصادی، ایجاد مزیت‌های نسبی در حیطه تجارت است. از آنجا که یک سمت تجارت از طریق مبادلات ارزی رقم می‌خورد، سیاست‌های ارزی هر کشور می‌تواند نقش بسزایی در مسیر توسعه اقتصادی کشور‌ها داشته باشد. مهم‌ترین جنبه سیاست‌های ارزی در هر کشور، «مدیریت نرخ ارز» است. منظور از مدیریت نرخ ارز مکانیزمی است که کشورهای مختلف تحت آن قیمت پول ملی خود را در مقابل پول سایر کشور‌ها و متاثر از سیاست‌های پولی و مالی خود، تعیین می‌کنند. در فرآیند مدیریت نرخ ارز توجه به دو عامل «اهداف مدیریت ارز» و «مکانیزم‌های تعیین نرخ ارز» ضروری به‌نظر می‌رسد. بررسی‌ها حاکی از آن است که کشورهای مختلف عمدتا بازار ارز خود را در راستای دستیابی به دو هدف «ثبات نرخ ارز» و «واقعی‌سازی نرخ ارز» مدیریت می‌کنند. به‌علاوه در راستای نیل به این اهداف، کشورهای مختلف با طیف گسترده‌ای از مکانیزم‌های ممکن روبه‌رو هستند. طیفی که یک سر آن را «بازار‌سپاری» یعنی آزادسازی کامل بازار ارز و سر دیگر آن را مکانیزم «دستوری» تعیین نرخ ارز، تشکیل می‌دهند. به‌طور عمده، تعیین هدف ارزی و انتخاب مکانیزم مناسب برای دستیابی به این اهداف، از سه عامل «قدرت پول ملی در بازار‌های جهانی»، «نقش واردات در اقتصاد» و «تنوع تجاری» متاثر می‌شود.
ناسازگاری هدف-مکانیزم
بررسی تجربه کشورهای از لحاظ ساختاری مشابه با ایران، حاکی از آن است که عمده آنها درباره مدیریت بازار ارز ابتدا با یک ناسازگاری بین «اهداف ارزی» و «مکانیزم‌های تعیین نرخ ارز» مواجه بوده‌اند و بعدا این ناسازگاری را با یک اصلاح ارزی از بین برده‌اند. به‌عبارت دیگر این ناسازگاری اینگونه توضیح داده می‌شود که انتخاب صرفا یکی از مکانیزم‌های تعیین قیمت «بازاری» و «دستوری»، به‌طور طبیعی تنها دستیابی به یکی از اهداف «واقعی‌سازی نرخ ارز» و «ثبات نرخ ارز» را میسر می‌سازد. این ناسازگاری‌ها را می‌توان به دو دسته تقسیم کرد. در دسته اول کشور‌هایی قرار دارند که با تمرکز روی رویکرد «دستوری»، هدف «واقعی‌سازی نرخ ارز» را نادیده گرفته‌اند. این در حالی است که براساس ادبیات اقتصاد، آحاد اقتصادی مبنای تحلیل‌ها و تصمیم‌های خود را قیمت‌های نسبی قرار می‌دهند. منظور از قیمت نسبی کالاهای وارداتی به کالاهای صادراتی است و در صورتی که همگام‌سازی این قیمت‌ها مورد توجه قرار نگیرد، رقابت‌پذیری و مزیت‌سازی اقتصاد داخلی در بلندمدت با مشکل مواجه خواهد شد. دسته دوم کشور‌هایی هستند که با انتخاب رویکرد کاملا «بازاری»، به هدف «واقعی‌سازی نرخ ارز» دست یافته‌اند اما به خاطر نادیده گرفتن هدف «ثبات نرخ ارز» اقتصاد آنها دستخوش نوسانات و سیکل‌های تجاری گسترده شده است. به‌نظر می‌رسد مدیریت بازار ارز در ایران مشابه گروه اول باشد. اصلاح ارزی متعاقبا صورت گرفته در این کشور‌ها، روی آوردن به رویکردی بوده که در عین اعطای اختیارات کنترلی به مقامات پولی، در واقعی‌سازی نرخ ارز نیز موثر باشد. بر مبنای مطالعات صورت گرفته، این کشور‌ها عمدتا رویکرد «حراج هلندی» در تعیین قیمت ارزهای بانک مرکزی را در پیش گرفته‌اند.
حراج هلندی
در سیستم حراج هلندی که به حراج نزولی نیز معروف است، فروشنده کالای موردنظر را در یک قیمت بالا؛ بالاتر از ماکزیمم قیمت مدنظر خریداران، به حراج می‌گذارد و در نهایت به خریداری که بیشترین قیمت را پیشنهاد کرده، می‌فروشد. سیستم حراج هلندی سه ویژگی منحصر‌به‌فرد دارد که در بازار ارز کشور‌ها مورد استقبال قرار می‌گیرد. به‌عنوان اولین ویژگی، این سیستم برای کالاهایی مناسب است که طول عمر پایینی دارند و فروشنده در پی آن است تا در کمترین مدت، کالا را به بالاترین قیمت بفروشد. به‌علاوه این سیستم برای بازار‌های با اطلاعات نا‌متقارن؛ خصوصا در بازاری که فروشنده انحصاری اطلاعات ناچیزی از قیمت مدنظر خریداران دارد، مناسب است. سومین ویژگی این است که جنبه رقابت بین خریداران در تعیین قیمت را افزایش و نقش بازار در تعیین قیمت را پر‌رنگ‌تر می‌کند.
سیستم حراج هلندی به‌طور گسترده در آخرین دهه قرن بیستم از سوی کشورهای زیادی به‌ویژه کشورهای در حال توسعه آفریقایی مورد استفاده قرار گرفت. این سیستم زمانی مورد توجه سیاست‌گذاران این کشور‌ها قرار گرفت که سیستم‌های ارزی قبلی آنها با شکست مواجه شده بود. از جمله این کشور‌ها می‌توان به کشور تک محصولی نیجریه اشاره کرد. بانک مرکزی نیجریه تا سال ۱۹۸۶ ارزهای خود را همانند سیستم کنونی ایران به بازار عرضه می‌کرد. تغییرات ناگهانی در مقدار تولید و قیمت نفت در بازار‌های جهانی، اقتصاد نیجریه را در معرض نوسانات متناوب قرار داد. دخالت بانک مرکزی در پایین نگهداشتن نرخ ارز بازار رسمی و در پی آن اختلاف قابل‌توجه نرخ ارز در دو بازار رسمی و غیر‌رسمی، یک فنر ارزی در مهم‌ترین بازار این کشور ایجاد کرده بود. به‌دنبال این فنر ارزی و جیره‌بندی ارز بر مبنای مجوز‌های اعطایی، وزن سفته‌بازی در بازار ارز زیاد شد و فساد و تبعیض در این بازار نقش تعیین‌کننده داشت. به همین دلیل سیاست‌گذاران نیجریه به این نتیجه رسیدند که با عرضه ارز طی مکانیزم «حراج هلندی» می‌توانند به مشکلات اشاره شده در بالا فائق آیند.
مکانیزم حراج هلندی
در این سیستم سه بازیگر عمده وجود دارد که در فرآیند عرضه ارز نقش می‌آفرینند. بانک مرکزی، خریداران مجوزدار (Authorised Dealers) که عمدتا بانک‌های تجاری هستند و مصرفکنندگان نهایی (end users). در اولین گام، بانک مرکزی بسته به شرایط موجود و سیاست‌های مدنظر، طی دو روز از هفته (دوشنبه و چهارشنبه در نیجریه) اطلاعیه حراج را با تعیین مقدار حراج، عمومی می‌کند. در گام دوم، بانک‌های تجاری به‌عنوان یک عامل واسطه‌ای، از جانب خریداران نهایی در حراج شرکت و در قیمت‌های موردنظر، ثبت‌سفارش می‌کنند. در نهایت بانک مرکزی سفارش‌ها را براساس قیمت، از بالا به پایین، مرتب می‌کند. بسته به میزان معامله موردنظر، سفارش دهندگان با بالاترین قیمت‌ها را به‌عنوان برندگان حراج انتخاب و نتیجه هر حراج را در روز‌های بعد از حراج (سه‌شنبه و پنج‌شنبه) اعلام می‌کند. در همین روز‌ها بانک مرکزی حساب پول داخلی بانک‌های تجاری را بدهکار و حساب ارزی آنها را بستانکار می‌کند. ارزهای فروخته شده، برای مبادلات موجه که از سوی بانک مرکزی مشخص شده و الزام رعایت آن در فرآیند حراج از سوی خریداران متعهد شده، به کار گرفته خواهند شد. بانک مرکزی تمام اطلاعات حراج را برای بازیگران منتشر می‌کند.
اطلاعاتی که می‌تواند سیگنال تحلیلی برای بازیگران بازار و به‌علاوه، سیگنال‌های کنترلی برای خود بانک مرکزی باشد. در این اطلاعات سه نرخ مختلف از جمله، نرخ نهایی، بیشترین و کمترین نرخ سفارش‌شده گزارش می‌شوند. منظور از نرخ نهایی، آخرین نرخی است که بانک مرکزی ارزهای خود را در آن به سفارش‌کنندگان پرداخت کرده‌است. بیشترین نرخ حتما جزو برندگان حراج بوده ولی کمترین نرخ تنها زمانی برنده حراج است که میزان عرضه ارز در حراج برابر یا بیشتر از مجموع سفارش‌ها باشد. از جمله دیگر اطلاعات منتشر شده از نتیجه حراج می‌توان به کل تقاضا، کل عرضه، کل ارز معامله شده، تعداد شرکت‌کنندگان در حراج و تعداد برندگان حراج اشاره کرد که در اختیار بازار قرار می‌گیرند.
انعطاف‌پذیری سیستم
در تجربه نیجریه، سیستم حراج هلندی، این انعطاف‌پذیری را به سیاست‌گذاران این کشور می‌دهد تا بسته به شرایط کلان اقتصادی، دو شیوه حراج را در پیش بگیرند. در شیوه اول که به «حراج هلندی خرده‌فروشی» معروف است، بانک‌های تجاری فقط به اندازه سفارش مصرفکنندگان نهایی در حراج شرکت می‌کنند و خود نمی‌توانند ارز تقاضا کنند. در شیوه دوم که به سیستم «حراج هلندی عمده‌فروشی» معروف است، بانک‌های تجاری در وهله اول، سفارش مصرفکنندگان نهایی را جمع‌آوری و در کنار آن خود می‌توانند در حراج شرکت و ثبت‌سفارش کنند. سیاست‌گذاران نیجریه بسته به شرایط کلان اقتصادی حاکم بر کشور، سیستم مناسب را برای مدیریت بازار ارز در پیش می‌گیرند. به‌طوری‌که در برهه‌هایی از زمان که ذخایر ارزی کم و نیاز به شفافیت و کنترل بازار احساس شود، بانک مرکزی به سیستم حراج هلندی خرده‌فروشی روی می‌آورد. در طرف مقابل، در زمان‌هایی که ذخایر ارزی زیاد و فنر ارزی فشرده‌تر باشد، بانک مرکزی به سیستم عمده‌فروشی روی می‌آورد. این انعطاف‌پذیری باعث می‌شود تا سیاست‌گذاران بسته به فشار‌های تقاضایی در بازار، سیستم مناسب را انتخاب کنند.
رهاسازی فنر ارزی
بررسی‌ها از اثر سیستم حراج هلندی در نیجریه حاکی از آن است که به‌دنبال به‌کارگیری این سیستم، نرخ‌ها در بازار رسمی و موازی همگرا شده‌اند. در بازار ارز نیجریه علاوه‌بر نرخ ارز در بازار حراج هلندی، دو نرخ دیگر یعنی نرخ بازار بین بانکی و بازار موازی نیز گزارش می‌شوند. بررسی‌های سیستم مالی نیجریه نشان می‌دهد که سیستم حراج هلندی به حد قابل‌قبولی فنر ارزی که سال‌ها فشرده شده بود را رها و نرخ‌های هر سه بازار را به همدیگر همگرا کرده است. به‌طوری‌که در سال ۲۰۰۴ اختلاف بین دو نرخ بازار حراج هلندی و بازار موازی تنها حدود ۷ درصد بوده است. این همگرایی با گذشت زمان به حداقل رسید. علاوه‌بر گذشت زمان که جنبه رقابت در واقعی‌سازی نرخی را افزایش می‌دهد، معرفی سیستم عمده‌فروشی در سال ۲۰۰۶، نرخ‌ها را به حد قابل‌قبولی به هم نزدیک کرد؛ به‌طوری‌که در سال ۲۰۱۰ که هنوز سیستم عمده‌فروشی بر بازار ارز نیجریه حاکم بود، اختلاف دو نرخ در بازار رسمی و موازی فقط ۷/ ۲ درصد بوده است. سیستم عمده‌فروشی حراج به این خاطر که در بازار آزادی بیشتری ایجاد می‌کند، در واقعی‌سازی نرخ ارز نقش قابل‌توجهی دارد.
نتیجه واکاوی داده‌های نیجریه نشان می‌دهد که در ماه‌های اولیه حراج، هر کدام از متغیر‌های نرخ نهایی، بیشترین نرخ و کمترین نرخ نوسان قابل‌توجهی داشتند با این حال با گذشت زمان و در نتیجه یادگیری بازیگران از سیستم، این متغیر‌ها به وضعیت پایدار رسیده‌اند. به‌علاوه، اختلاف بین این سه نرخ نیز با گذشت زمان هم کاهش یافته و هم کم‌نوسان شده است. کاهش اختلاف این نرخ‌ها حاکی از آن است که رقابت بر سر واقعی‌سازی نرخ بین متقاضیان ارز وجود داشته است. این پایداری ناشی از یادگیری سیستم، برای متغیر های، کل تقاضا، کل عرضه و کل ارز مبادله شده نیز وجود داشته است. به‌علاوه، در برخی حراج ها، میزان مبادله شده هم از میزان تقاضا و هم از میزان عرضه متفاوت بوده است. این تفاوت نشان می‌دهد در کنار بازار‌سپاری، بانک مرکزی با کنترل نرخ نهایی و میزان مبادله، بازار را به‌خوبی کنترل کرده است.
امکان‌سنجی سیستم در ایران
به‌منظور بررسی کارآیی سیستمی مکانیزم حراج هلندی در ایران، در اولین گام لازم است تا انگیزه‌ها و ابزار همه بازیگران بازار در سیستم ذکر شده به‌طور جداگانه بررسی و مقایسه شوند. بانک مرکزی به‌عنوان فروشنده عمده، مهم‌ترین بازیگر بازار انحصاری ارز است. این انحصارگر، بر خلاف بنگاه‌های انتفاعی که در شرایط انحصاری، با کاهش عرضه، به ماکزیمم سود می‌رسند، دو هدف «ثبات ارزی» و «واقعی‌سازی نرخ ارز» را دنبال می‌کند. منابع در دسترس او برای مدیریت این دو هدف، خرید ارزهای حاصل از فروش نفت و رایزنی با صادر‌کنندگان به‌منظور عرضه ارز در بازار است. در سیستم کنونی، بانک مرکزی به خاطر فشار‌های مختلف سیاسی-اقتصادی نرخ ارز را در بازار رسمی به میزان قابل‌توجهی کمتر از قیمت بازار آزاد و قیمت واقعی آن عرضه می‌کند.
اگرچه در چنین سیستمی دسترسی به اولین هدف میسر است؛ اما در دسترسی به هدف واقعی‌سازی قیمت همواره با چالش مواجه بوده است. با وجود این، با به‌کارگیری سیستم حراج هلندی، بانک مرکزی می‌تواند در عین توجه به «ثبات نرخ ارز»، به هدف «واقعی‌سازی نرخ ارز» نیز برسد. در این سیستم بانک مرکزی ابزار مناسب برای رسیدن به هر دو هدف را در اختیار دارد. به طوری که برای رسیدن به هدف اول دو ابزار «کنترل معاملاتی» و «تغییر سیستم» را در دسترس دارد. منظور از کنترل معاملاتی، دخالت بانک مرکزی در میزان عرضه، معامله و نتیجتا نرخ نهایی است. منظور از «تغییر سیستم» نیز انتقال بین سیستم‌های خرده‌فروشی و عمده‌فروشی است که می‌تواند اهداف تثبیتی بانک مرکزی را محقق کند. رسیدن به هدف دوم نیز به سهولت برای بانک مرکزی امکان‌پذیر است؛ چراکه با افزایش رقابت بین خریداران ارز در بازار، نرخ‌ها به‌طور طبیعی به نرخ واقعی خود متمایل می‌شوند. با این اوصاف در سیستم حراج هلندی، بزرگ‌ترین بازیگر بازار با سهولت بیشتری به اهداف خود می‌رسد.
وارد‌کنندگان کالاهای حساس به‌عنوان دومین بازیگر اصلی بازار ارز، موسسات انتفاعی هستند که به‌عنوان متقاضیان ارز، در تلاش هستند تا با گرفتن ارز به کمترین قیمت از بانک مرکزی، هزینه نهایی خود را کاهش دهند. البته این شرکت‌های انتفاعی در معرض فرصت و وسوسه‌های رانتی قرار گرفته و بعضا ارز را به قیمت بازار آزاد در بازار معامله کرده و به سود‌های قابل‌توجه دست می‌یابند. در ایران به‌طور میانگین اختلاف قیمت ارز در دو بازار ۵۰۰ تومان بوده است. به‌عبارت دیگر این فعالیت رانتی در یک بازه کوتاه‌مدت برای وارد‌کنندگان حدود ۱۶ درصد سودآوری دارد. فارغ از استحکام‌های نظارتی، این میزان سود برای یک موسسه انتفاعی غیر‌قابل‌چشم‌پوشی است. با این حال، سیستم جدید با افزایش نقش بازار در تعیین قیمت ارز، انگیزه‌های رانتی وارد‌کنندگان را به حد قابل‌توجهی کاهش می‌دهد. همان‌طور که تجربه کشور نیجریه نشان می‌دهد، این اختلاف نرخ به کمتر از ۳ درصد رسیده است؛ بنابراین انبساط فنر ارزی، حاشیه سود رانتی برای وارد‌کنندگان را کاهش و ارزهای مبادلاتی را به سمت هدف اصلی آنها یعنی واردات کالاهای اساسی سوق می‌دهد. عامل دیگری که زمینه فساد در بازار ارز را کاهش می‌دهد، شفافیت اطلاعاتی است که در سیستم حراج هلندی به میزان چشمگیری بیشتر از سیستم فعلی است.
صادر‌کنندگان سومین بازیگر بازار ارز هستند که وضعیت و انگیزه‌های آنان در دو سیستم باید مورد بررسی و مقایسه قرار گیرد. صادر‌کنندگان، به‌عنوان وارد‌کنندگان ارز، اشخاص انتفاعی دیگری هستند که مهم‌ترین انگیزه آنها بیشینه‌سازی سود است. علاوه‌بر سود معمول، این موسسات انتفاعی همواره در تلاشند تا با فروش ارز به قیمت بالا در بازار غیر‌رسمی، بعد دیگری از سودآوری برای خود ایجاد کنند. از سوی دیگر، بانک مرکزی با رایزنی‌های مختلف با این موسسات، در زمان عرضه ارز آنها به بازار، دخالت می‌کند. به‌نظر می‌رسد، با کاهش اختلاف بین دو نرخ و همچنین کاهش فعالیت‌های سوداگرانه، رایزنی بانک مرکزی درخصوص زمان عرضه ارز از سوی این موسسات، در سیستم حراج هلندی با سهولت بیشتری صورت گیرد.
سوداگران آخرین بازیگران بازار ارز هستند که نقش قابل‌توجهی در تعیین قیمت در سیستم کنونی ارزی دارند. سوداگران همواره به‌دنبال تغییر قیمت ارز هستند و فعالیت آنها در گرو نوسانات ارزی است. به‌عبارت دیگر، سوداگران عاملان اصلی نوسانات ارزی هستند. این عاملان نوسان‌زا، به دو دسته تقسیم می‌شوند. گروه اول آن دسته از وارد‌کنندگان و صادر‌کنندگانی هستند که یا ارز را از بانک مرکزی گرفته و به بازار آزاد عرضه کنند یا هم صادر‌کنندگانی هستند که به امید افزایش قیمت، فروش خود را به تعویق می‌اندازند. دسته دوم سوداگرانی هستند که ارز را به نرخ آزاد خریده و متاثر از نوسانات فرابازاری، به‌دنبال سودآوری هستند. اگر چه دسته دوم در همه بازار‌ها و تمامی مکانیزم‌ها به‌طور طبیعی وجود دارند، اما سیستم حراج هلندی با کاهش اختلاف قیمت و افزایش شفافیت در بازار، فعالیت گروه اول را به مقدار قابل‌توجهی با محدودیت روبه‌رو می‌کند.بنابراین، اجرای سیستم حراج هلندی به‌منظور فروش بهینه ارزهای بانک مرکزی، اهداف رانتی عاملان بازار را محدود و فعالیت هر چهار بازیگر را با اهداف بلندمدت اقتصاد همسو خواهد کرد. به‌طوری‌که بازی ارزی شکل می‌گیرد که در خلال آن همگام با نوسانات مثبت و منفی در قیمت ارز، بانک مرکزی دلار‌های خود را در بازار به مصرف می‌رساند یا ارزهای بازار را جمع‌آوری می‌کند. بازی که گواه آن صف‌کشی سوداگران جلوی صرافان است.