خروج از تله بخشی‌نگری؟

روز گذشته رئیس‌جمهوری طی حکمی ترکیب کارشناسان پولی و بانکی پیشنهادی رئیس بانک مرکزی را برای عضویت در شورای پول و اعتبار منصوب کرد. به این ترتیب در ترکیب به‌روز شده این شورا، محمد نهاوندیان در سمت خود ابقا و مسعود کرباسیان جایگزین رئیس پیشین صندوق توسعه ملی شد. تغییراتی که در کنار تعویض‌های دولتی صورت گرفته در ترکیب هیات دولت نشان‌دهنده جایگزین شدن نسبی رویکردی کلان‌نگر به جای نگاه بخش‌نگر در ترکیب جدید شورای پول و اعتبار است. تغییری که در صورت کاهش پارازیت ناشی از فشارهای بیرونی، می‌تواند باعث تقویت نقش شورای مرجع پولی و بانکی در تطبیق سیاست‌های پولی با ملاحظات کلان اقتصادی شود. بررسی تجربیات جهانی نیز نشان می‌دهد که کشورهایی نظیر پاکستان طی سال‌های اخیر با کاهش وابستگی شورای پول و اعتبار به دولت، تقویت استقلال بانک مرکزی و تقویت نقش محققان در سیاست‌گذاری پولی، سیاست‌گذاری پولی در کشور خود را با اهداف کلانی چون هدف‌گذاری تورم و رشد اقتصادی هماهنگ کرده‌اند. افزون بر این بر مبنای تجربه جهانی تعداد این مراجع سیاست‌گذاری باید با تعداد وظایف بانک مرکزی همخوانی داشته باشد. به همین دلیل در کشورهایی که بانک مرکزی وظیفه توامان سیاست‌گذاری پولی و نظارت بانکی را به‌طور همزمان بر عهده دارد، ترکیب‌های متفاوت، به‌صورت مجزا در حوزه‌های وظایف بانک مرکزی سیاست‌گذاری می‌کنند.

  انتصاب دو عضو شورای پول و اعتبار

روز گذشته رئیس‌جمهوری، به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی، طی حکمی محمد نهاوندیان و مسعود نیلی را به‌عنوان «عضو شورای پول و اعتبار» منصوب کرد. به این ترتیب محمد نهاوندیان به‌عنوان یکی از کارشناسان و متخصصان پولی و بانکی در سمت خود در عالی‌ترین مرجع پولی و بانکی کشور ابقا شد. مسعود نیلی نیز جایگزین صفدر حسینی، رئیس سابق صندوق توسعه ملی، در شورای پول و اعتبار شد. شنیده می‌شود که عضو پیشین شورای پول و اعتبار پس از استعفا از سمت خود در صندوق توسعه ملی در جلسات شورای پول و اعتبار شرکت نکرده‌ است.  بر مبنای قانون، شورای پول و اعتبار وظیفه تصویب و بررسی امور سازمانی، مقررات استخدامی و آیین‌نامه‌های داخلی بانک مرکزی ایران را بر عهده دارد. افزون بر این این شورا وظیفه بررسی ترازنامه بانک مرکزی، تنظیم آیین‌نامه‌های پولی و بانکی، اظهار نظر در رابطه با لوایح مربوط به وام و تضمین اعتبار، سیاست‌گذاری اعتباری و اظهار نظر درباره مسائلی را که از سوی دولت یا رئیس بانک مرکزی به این شورا واگذار می‌شود، بر عهده ‌دارد. اعضای این شورای ۱۴ نفره از وزیر یا معاون وزیر امور اقتصادی و دارایی، وزیر صنعت، معدن و تجارت، رئیس بانک مرکزی، قائم مقام یا یکی از معاونان رئیس کل بانک مرکزی و رئیس سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی تشکیل شده‌ است. افزون بر این دو نفر از وزیران به انتخاب هیات دولت، رئیس اتاق ایران، رئیس اتاق تعاون، رئیس هیات عامل صندوق توسعه ملی، دادستان کل کشور، یک کارشناس فقهی و دو کارشناس پولی و بانکی سایر اعضای عالی‌ترین مرجع پولی و بانکی کشور را تشکیل می‌دهند. نمایندگان کمیسیون‌های اقتصادی، برنامه و بودجه و محاسبات مجلس نیز بدون داشتن حق رای به‌عنوان عضو ناظر در این شورا  ایفای نقش می‌کنند.

 تقویت کاراکتر سیاست‌گذاری

مقایسه ترکیب فعلی شورای مرجع سیاست‌گذاری پولی و بانکی، با هارمونی پیشین شورای پول و اعتبار حکایت از احتمال تقویت نقش سیاست‌گذاری در این شورا دارد. یکی از نقدهای کارشناسان نسبت به ترکیب شورای پول و اعتبار این بود که اکثریت شورای پول و اعتبار را طرف تقاضای بازار پول تشکیل می‌دادند. عدم توازنی که از سوی کارشناسان به‌عنوان یکی از مهم‌ترین دلایل بخشی نگری و عدم تثبیت جایگاه فراجناحی عالی‌ترین شورای سیاست‌گذاری پولی و بانکی معرفی شده است؛ به‌گونه‌ای‌که از نگاه برخی از کارشناسان تمرکز بیش از حد این شورا بر سمت تقاضا باعث شده بود تصمیمات این شورا در عمل به عاملی برای افزایش حجم نقدینگی در کشور تبدیل شود و سنخیت چندانی با اهداف کلان اقتصادی نداشته باشد. انتخاب عباس آخوندی و محمود حجتی به‌عنوان نمایندگان کابینه در ترکیب جدید شورای پول و اعتبار را می‌توان تغییراتی دانست که می‌توانند با کاهش ترکیب یک‌‌طرفه (طرف تقاضا) شورای پول و اعتبار، با برقراری توازن نسبی در ترکیب شورای تصمیم‌ساز پولی و بانکی، نقش سیاست‌گذاری در شورای پول و اعتبار را افزایش دهند. افزون بر این با توجه به انتصاب‌های جدید صورت گرفته در ترکیب هیات دولت، می‌توان گفت ترکیب جدید شورای پول و اعتبار از تخصص اقتصادی پررنگ‌تری در مقایسه با ترکیب پیشین این شورا برخوردار است. تغییری که با توجه به حضور پر رنگ‌تر وزرای سیاست‌گذار در ترکیب جدید شورای پول و اعتبار می‌تواند باعث ایجاد خوش‌بینی نسبت به ایفای نقش این شورا به‌عنوان سیاست‌گذار پولی و نه یک شورای مشورتی شود. به نحوی که می‌توان انتظار داشت در صورت حذف پارازیت‌های بیرونی، باعث افزایش تناسب تصمیمات این شورا با اهداف کلان اقتصادی شود.

 چالش انتخاب ترکیب

اگرچه حضور نمایندگان سه قوه، نمایندگان پارلمان بخش خصوصی و نمایندگان مجلس در این شورا حکایت از ظرفیت اثرگذاری پر رنگ این شورا دارد، با این وجود به عقیده کارشناسان برخی از ضعف‌ها باعث شده است، اثر‌گذاری این شورا در مدیریت پولی کشور تا حد زیادی محدود شود. با توجه به نشانه‌های پررنگ عدم تصفیه‌ انگیزه‌های دولتی، بهینه‌سازی ترکیب شورای پول و اعتبار به منظور بهینه‌سازی سیاست‌های پولی به‌عنوان مهم‌ترین سیاست‌های اثرگذار بر فضای اقتصادی به‌عنوان یکی از مهم‌ترین چالش‌های ترسیم شورای پول و اعتبار مطرح‌شده ‌است. بخش‌نگری ناشی از اثرگذاری نامتوازن نهادهای سمت تقاضا در شورای پول و اعتبار و وجود انگیزه‌های دولتی در تصمیمات این شورا، علاوه بر زیر سوال بردن استقلال بانک مرکزی، پشتوانه فنی و وجهه سیاست‌های پولی را نیز تحت‌تاثیر قرار خواهد داد. عاملی که می‌توان از آن به‌عنوان مسبب اصلی انحراف برخی تصمیمات شورای پول و اعتبار از اهداف کلان اقتصادی نیز نام برد. به همین دلیل نظام‌های توسعه‌یافته ترکیب سیاست‌گذاران پولی خود را به نحوی انتخاب می‌کنند که در عین داشتن ترکیبی متوازن، حتی‌الامکان از اثر انگیزه‌های دولتی محفوظ بمانند. یکی دیگر از چالش‌های انتخاب ترکیب شورای پول و اعتبار تعداد اعضای این شورا است. تعداد اعضای کم، به معنای کاهش تعداد خبرگان اثرگذار و افزایش تعداد اعضا به معنای افزایش احتمال تشتت آرا خواهد بود. بر مبنای بررسی‌های پژوهشکده پولی و بانکی این شورا در اکثر کشورها از حدود ۱۰ عضو تشکیل شده است. بر مبنای تغییرات صورت‌گرفته در متن قانون از سال گذشته تعداد اعضای شورای پول و اعتبار از ۱۱ عضو در سال ۱۳۹۵ به ۱۴ عضو افزایش یافته است. تغییراتی که به واسطه زوج‌بودن تعداد اعضای دارای حق رای با انتقاداتی از سوی کارشناسان روبه‌رو بوده‌است.افزون بر این یکی دیگر از چالش‌های موجود در مسیر سیاست‌سازی شورای پول و اعتبار، وجود رویکردی است که به مصوبات این شورا بیشتر به چشم یک توصیه نگاه می‌کند تا یک دستورالعمل الزامی، به همین دلیل ترسیم چارچوبی مشخص برای اعتباردهی به تصمیمات شورای پول و اعتبار یکی دیگر از چالش‌هایی است که در مسیر اثر‌گذاری تصمیمات این شورا دیده می‌شود.

 رفع سایه سیاست از تصمیمات پولی

می‌توان گفت که بسیاری از کشورها از یک شورای پولی و اعتبار در مکانیزم تنظیم سیاست‌های پولی و برنامه اعتباری استفاده می‌کنند. نقش این شورا در کشورهایی نظیر برزیل شبیه به نقشی است که این شورا در ایران ایفا می‌کند. با این وجود برخی دیگر از کشورها مانند فرانسه از شورای ملی پول و اعتبار به‌عنوان یک نهاد مشورتی و کنترلی در کنار دولت و بانک مرکزی استفاده می‌کنند. با مشخص شدن اثر استقلال بانک مرکزی بر کارآیی سیاست‌های پولی و بانکی، در دهه‌های اخیر کشورهای مختلف تلاش کرده‌اند ترکیب و نقش شورای پولی و اعتبار را به نحوی تنظیم کنند که سیاست‌های پولی تحت‌تاثیر انگیزه‌های دولتی قرار نگیرند. این حذف انگیزه‌های دولتی عموما در قالب جایگزینی نقش اعضای وابسته به دولت با محققان و اعضای بخش خصوصی محقق شده است. به همین دلیل در کشورهایی نظیر پاکستان شورای اعتبار ملی که از سال ۱۹۷۹ با ترکیبی با اکثریت اعضای دولت، تصمیم‌سازی در حوزه پولی را بر عهده داشت، در حدود یک دهه پیش با تغییر ساختار به یک کمیته مشورت دهنده خصوصی (PCAC) تغییر یافت. ریاست این کمیته بر عهده رئیس بانک مرکزی قرار دارد و عمده اعضای آن را روسای اتاق‌های بازرگانی، اتاق کشاورزی و پژوهشگران اقتصادی تشکیل می‌دهند. وظیفه این شورا برخلاف کشورهایی نظیر ایران و برزیل، نه تهیه نقشه پولی و اعتباری بلکه تعیین نقدینگی هدف با توجه به اهداف تورمی و نرخ رشد اقتصادی اعلام شده از سوی دولت است. بانک مرکزی این کشور نیز موظف است برنامه‌های اعتباری خود را به گونه‌ای تنظیم کند که این هدفگذاری نقدینگی خدشه‌دار نشود.